И, пожалуйста, побыстрее!

05.03.2015Рубрики: Закупочный цикл, Новое на сайте, П.2, Техника

«Время – это то, в чем мы более всего нуждаемся
и чем мы хуже всего умеем распорядиться».

Уильям Пенн

Как справедливо заметил несколько столетий назад один из отцов-основателей США Уильям Пенн, время, возможно, и является нашим наиболее ценным ресурсом, однако именно им мы распоряжаемся наименее эффективно. В центре внимания заказчика при закупке вновь создаваемых изделий военной техники (ВТ) оказывается, как правило, поиск разумного компромисса между искомым техническим исполнением новой разработки и приемлемой стоимостью последней. Между тем график работ или цикл создания нового изделия ВТ также является важным элементом триады стоимостных, временных и эксплуатационных параметров новой разработки. Обратите внимание, что термины «цикл создания нового изделия ВТ» и «график работ» в этой статье будут использоваться как синонимы, обозначая совокупные временные затраты с начала работ над изделием до начала комплектных его поставок и освоения в войсках.

Здание МО США (с) deadphilosopherssociety.com

Здание МО США (с) deadphilosopherssociety.com

Временные параметры закупочного цикла продолжают оставаться «горячей темой». Не первый год высказывается мнение, что на разработку новых изделий ВТ в интересах МО США уходит слишком много времени и что для решения этой проблемы нужна фундаментальная реформа закупочной деятельности. В последнее время требования к сокращению сроков создания новых изделий ВТ ужесточились в свете появления новых угроз – в виртуальном пространстве, и в пространстве реальном, т.н. «ассиметричных» угроз. Ряд исследований подтвердил существующее мнение о том, что на современном этапе создание новых систем вооружения, их поставка заказчику в лице МО США и дальнейшее освоение в войсках занимает больше времени, нежели в предыдущие десятилетия. При всем внимании к этой проблеме и постоянном реформировании системы закупок, больших подвижек в ее решении не произошло. Более того, сегодня это может быть еще более проблематичным, чем в прошлом, из-за сложности современных закупочных программ, использования новых и перспективных материалов, насыщенности разработок специализированным программным обеспечением, передовых технологий производства и многих других факторов.

Как следует из отчета Главного аудитора Министерства обороны (№ D-2002-032 от 28.12.2001), в 1960 году на реализацию крупномасштабных оборонных программ (с бюджетом НИОКР более 365 млн долл. и/или бюджетом закупки серийных изделий более 2,19 млрд долл.) в среднем требовалось порядка семи лет – с начала опытно-конструкторских работ до начала комплектных поставок новых изделий ВТ заказчику и их освоения в войсках. К 1996 году этот срок увеличился до 11 лет. Недавнее исследование Счетной палаты США (GAO-14-145T) выявило, что в крупномасштабных оборонных программах средняя задержка в начале комплектных поставок новых изделий ВТ заказчику и их освоения в войсках выросла с 22 месяцев в 2008 году до 27 в 2012 году. При этом стоимость закупочных программ выросла с 323 млрд долл. до 411 млрд долл. И хотя данная публикация не имеет целью изучение истории или причин роста временных параметров закупочного цикла, важно уяснить, почему такое внимание уделяется соблюдению графика работ и сокращению сроков передачи разрабатываемых изделий ВТ заказчику.

Закупочный цикл может рассматриваться как в микро-, так и в макроконтексте. Временные рамки микроцикла для целей настоящей публикации определяются системой взаимосвязанных задач, решаемых в ходе выполнения графика работ по конкретной закупочной программе с целью принятия на вооружение того или иного образца ВТ и учитывающих технические и организационные аспекты этой самой закупочной программы. Таким образом, контекст микроцикла предполагает конкретную закупочную программу и ответственность ее руководителя (ProgramManager, PM) за планирование и исполнение программы, в том числе всякого рода допущения, ограничения и логику процессов.

Протяженность же макроцикла определяется тем воздействием, которое оказывает в целом система управления закупочной деятельностью и обеспечения принятия решений на время, потребное для принятия на вооружение образца ВТ с момента начала разработки до начала комплектных поставок и освоения техники в войсках. Например, временные параметры макроцикла зависят от сроков рассмотрения вопросов и принятия по ним решения в действующей в военном ведомстве системе обеспечения принятия решений.

Временные факторы макроцикла определены законодательными и подзаконными нормативными актами, а также ведомственными руководящими документами, одним из которых, к примеру, является обновленная версия Наставления № 5000.2 «Об осуществлении закупочной деятельности в министерстве обороны». При этом следует иметь в виду, что новая редакция Наставления включает положение об ускоренном порядке закупок, которое ставит во главу угла временные параметры, в жертву которым приносятся все остальные граничные условия программы. Для ускорения работ можно использовать параллельный метод и/или снять ряд, одновременно приняв как факт рост рисков и падение эффективности.

Другой аспект временных факторов макроцикла, регулируемый Наставлением № 5000.2, касается структурирования каждой программы, исходя из ее специфики. Положение об ускоренном порядке закупок является одним из вариантов подобной адаптации, но далеко не единственным. Основополагающая идея состоит в том, что руководители закупочных программ должны изыскивать возможности по структурированию этих программ таким образом, чтобы минимизировать временные и стоимостные издержки при приемлемом уровне технических рисков. Модальность положений Наставления («должен», «обязан») не исключает известной свободы действий. Таким образом, даже если в основе программы не лежит ускоренная модель закупок, ее руководитель обязан рассмотреть всякую возможность по ускорению выполнения графика работ.

Временные аспекты и макро-, и микроциклов должны рассматриваться в контексте комплексной системы оценки рисков и возможностей. Ниже автор приводит некоторые примеры из личного опыта управления рисками и возможностями. Здравый и последовательный подход к оценке рисков и возможностей и управлению ими может дать весьма приличный результат в деле успешного завершения закупочной программы, а также поможет ответить на вопрос, что можно сделать в интересах сокращения закупочного цикла.

Риски

Логика и допущения при составлении графика работ по программе. Руководители закупочных программ обычно составляют сетевой график реализации закупочной программы (GovernmentRoadmapSchedule), а также единый сквозной план выполнения работ (IntegratedMasterPlan, IMP), которые определяют общий график работ по программе, ключевые этапы, а также критерии их выполнения. Оба передаваемых головному исполнителю документа могут содержать жесткие сроки, которые он и его соисполнители обязаны соблюдать. Впоследствии эти жестко оговоренные временные рамки ложатся в основу разрабатываемого головным исполнителем плана-графика реализации единого сквозного плана (IntegratedMasterSchedule, IMS), в котором определяются контрольные даты и объем решаемых задач на каждом этапе выполнения программы.

Конкурентная среда может обусловливать нежелание исполнителей воспринимать слишком жесткие графики как фактор высокого риска, поскольку это ставит под угрозу их конкурентные преимущества. Поэтому руководители закупочных программ должны стремиться к максимально открытому диалогу с промышленностью еще на этапе планирования до выбора головного исполнителя и заключения с ним контракта, имея в виду необходимость оценки и подтверждения временных параметров реализации программы еще до заключения контракта. Если уж принимать высокорискованый график работ, то, по крайней мере, надо иметь возможность управлять им должным образом, заблаговременно продумав необходимые действия по минимизации последствий, если потенциальные риски все же реализуются.

Логика, определяющая взаимоотношения соисполнителей, также должна периодически и с ложным вниманием подвергаться критическому анализу. Она может быть не лишена изъянов и утрачивать свою актуальность со временем, по мере поступления дополнительной информации и получения лучшего представления о взаимоотношениях участников программы. Кроме того, целесообразны корректирующие действия с целью удержания сложности программы на приемлемом уровне.

Автор усвоил этот урок, когда руководил одной из программ с высокой долей работ по программному обеспечению. Первоначально было принято решение разработать весьма подробный план-график с массой детализирующих его подграфиков. При этом последние были связаны с первым так, что всякий раз, когда в них вносились корректные исходные данные для планирования, автоматически обновлялся и основной план-график. Это было обусловлены тем, что к работам по программе был привлечен многочисленный коллектив инженеров и программистов, работавших параллельно над несколькими модулями. Однако, в конечном итоге, как основной план-график, так и детализирующие его подграфики невероятно усложнились, управлять их исполнением стало крайне сложно и от них просто отказались. Вернулись к более упрощенному варианту плана-графика, который обеспечивал приемлемый контроль выполнения основных задач и давал общее представление о ходе работ. Этот график несколько раз корректировался с учетом темпа работ разработчиков и возможности переноса сроков и/или вовсе отмены некоторых составных частей работы.

Использование серийных коммерческих изделий (Commercial Off-the-Shelf, COTS). Использование серийных коммерческих изделий имеет свои многочисленные плюсы и прямо предписано Приказом министра обороны США № 5000.1 «О системе закупок в министерстве обороны» как наиболее предпочтительная форма удовлетворения потребностей заказчика.

В то же время, использование серийных коммерческих изделий теоретически может быть сопряжено с известными рисками, а по факту уже являлся одной из главных причин существенных задержек и увеличения стоимости целого ряда закупочных программ американского военного ведомства. При этом корень проблемы не в самом серийном коммерческом изделии, а скорее в попытках приспособить его под нужды военных, не имея полного представления о его свойствах.

В опубликованной Reuters 23.12.2013 статье «Почему все попытки Пентагона наладить отчетность оканчиваются неудачей» (WhythePentagon’saccountingfixesendupbroken) указаны общие черты нескольких провальных проектов в области планирования и управления ресурсами (EnterpriseResourcePlanning, ERP). В рамках этих проектов для систем ERP выбиралась серийные коммерческие продукты (COTS), однако затем они дорабатывались с тем, чтобы учитывать особенности бизнес-модели той системы, которую они были призваны усовершенствовать. В итоге появлялся продукт с уникальными свойствами, который уже не был серийным коммерческим и требовал серьезных затрат в плане обеспечения его функционирования. К тому же, через эти доработки могут быть утрачены такие преимущества серийных коммерческих изделий, как минимальные затраты на модернизацию, обучение персонала и сервисное обслуживание.

Много лет назад, я наблюдал внедрение системы ERP, осуществляемое в точном соответствии с описанной моделью. Модифицированное серийное коммерческое программное обеспечение (COTSsoftware) работало и даже прошло приемочные испытания, но так никогда и не было использовано заказчиком, ввиду проблем с последующим обеспечением его эксплуатации. По-видимому, этот урок был усвоен применительно к другим программам и, как говорят, если принимается решение использовать серийное коммерческое программное обеспечение, приходится принимать и лежащую в его основе модель бизнес-процессов, не пытаясь сохранить действующую модель.

Что касается аппаратного обеспечения (hardware), внедрение серийных коммерческих изделий также может быть сопряжено с известными рисками. Многие виды программного обеспечения используют серийные коммерческие компьютеры и серверы, зачастую даже при решении специфических задач. Тем не менее, поскольку это оборудование может достаточно быстро устаревать морально и утрачивать поддержку изготовителя, руководители закупочных программ должны планировать соответствующие меры, включая периодическое обновление используемых технологий.

Ненадлежащее планирование. В отсутствие надлежащего планирования и управления требование ускорить работы по проекту может иметь обратный эффект и даже быть контрпродуктивными. Хорошей иллюстрацией этого является использование в интересах ускорения начала разработки т.н. предварительных контрактов (Undefinitized Contract Actions, UCAs), т.е. контрактов, не все элементы предметной области которых определены и расценены сторонами. Казалось бы, можно ожидать более сжатого графика работ, поскольку подобный подход позволяет обойтись без предварительной и довольно продолжительной процедуры подготовки технического предложения и последующих коммерческих переговоров, приступив сразу к работам. Тем не менее, согласно ежегодному докладу заместителя министра обороны США по закупкам, технологиям и материально-техническому обеспечению (UnderSecretaryofDefenseforAcquisition, TechnologyandLogistics, USD(AT&L)) «О деятельности системы закупок МО США в 2013 году» (2013 AnnualReportonthePerformanceoftheDefenseAcquisitionSystem), использование именно предварительных контрактов (UCAs) является одной из причин увеличения цены и удлинения срока исполнения контрактов на ОКР, заключаемых американским военным ведомством.

Другим примером стремления во что бы то ни стало уложиться в согласованный план-график является попытка ускорить процесс контрактации работ. Зачастую всё начинается с выдачи заказчиком тактико-технического задания (RequestforProposal, RFP). С учетом времени, отводимого на подготовку промышленностью технического предложения на предконтрактном этапе, появляется соблазн ускорить процедуру подготовки ТТЗ и доведения до сведения промышленности за счет отказа от внутриведомственного согласования ТТЗ и/или обсуждения с промышленностью его предварительной версии. Можно считать, что в основе подобного поведения лежит не событийная, а временная мотивация, о чем написал Марк Хазбэнд в своей статье «Временная или событийная мотивация?», опубликованной в мартовско-апрельском выпуске нашего журнала за этот год (см. Husband M., Schedule or Event Driven? // Defense AT&L: March-April 2014, pp. 5-9).

Опираясь на собственный опыт, могу констатировать, что всякий раз, когда я пытался ускорить подготовку ТТЗ на выполнение ОКР, всё происходило еще дольше, поскольку в самом ТТЗ приходилось исправлять противоречия или дорабатывать неоднозначные формулировки.

Весьма ценным подспорьем в работе являются и отзывы представителей промышленности на рассылаемый им проект ТТЗ. Они помогают заказчику лучше сформулировать окончательную редакцию ТТЗ, что позволяет исключить всякие неясности в будущем. И хотя я не располагаю соответствующей фактурой в подтверждение своих слов, мой личный опыт говорит о том, что здравая стратегия закупочной деятельности и продуманное ТТЗ на ОКР, экономят время при выполнении мероприятий, предусмотренных графиком работ, и позволяют заказчику добиться лучших результатов.

Возможности

Параллельная разработка. У меня был незабываемый опыт работы по модернизации системы подготовки полетного задания самолета, которая предполагала параллельный метод разработки и производства в интересах ускоренной передачи изделия заказчику. Несмотря на то, что подобный подход сопряжен с известными рисками, последние были определены и минимизированы через полноценное и максимально прозрачное взаимодействие исполнителя с заказчиком в рамках совместной рабочей группы.

При планировании работ по программе стороны пришли к единому мнению о том, что программное обеспечение будет создано в нескольких конфигурациях с итерациями по результатам серии наземных и летных испытаний. При этом работы над аппаратным комплексом характеризовались стабильностью, поскольку интеграции в бортовой комплекс радиоэлектронного оборудования подлежали отработанные подсистемы – пилотажно-навигационная, освещения обстановки и связи. Было принято решение организовать работы методом параллельной разработки, однако только после тщательного анализа плана и графика работ, а также технических рисков.

Слаженные и активные действия членов совместной рабочей группы заказчика и исполнителя во многом переопределили успешное завершение работ. Несмотря на отдельные проблемы, с которыми нам пришлось столкнуться при создании изделия, оно было передано заказчику в установленный срок и рамках бюджетной сметы. Следует, однако, иметь в виду, что вследствие рисков, сопряженных с подобной организацией работ, метод параллельной разработки требует подробнейшего критического рассмотрения и предполагает присутствие всех необходимых предпосылок. Последние включают наличие соответствующей компетенции, достаточных ресурсов (людских и финансовых), умеренной степени рисков и заинтересованного участия всех заинтересованных членов совместной рабочей группы, включая высшее руководство заказчика и исполнителя.

График – это важный месседж. Сказанное может показаться чрезмерным упрощением, однако не стоит упускать из виду возможность послать важный месседж всем заинтересованным сторонам, включая исполнителя, о том, что план-график выполнения работ по проекту имеет чрезвычайную важность. До последнего времени в центре внимания были вопросы поиска компромиссного соотношения стоимостных и технических параметров разрабатываемых изделий. А почему бы не обратиться к поиску компромиссного соотношения временных и технических, а также стоимостных и временных параметров программ создания новой техники подобно тому, как это решается в гибкой методологии разработки программного обеспечения (Agilesoftwaredevelopmentmethodology), т.е. методологии, рассчитанной на ситуацию, когда требования к системе постоянно меняются? При этом следует иметь в виду, что одной из установок гибкой методологии программирования является управление функционалом как переменной в той или иной конфигурации при том, что временные и стоимостные издержки остаются постоянными. Эта установка основывается на том, что срыв контрольного срока передачи изделия заказчику формирует у него в целом большую неудовлетворенность и в большей степени влияет на общее впечатление о результатах работы, нежели задержка с наполнением функционала изделия теми или иными свойствами, которые могу быть добавлены в последующей его конфигурации.

Альтернативный подход предполагает формирование однозначных ожиданий при заключении нового контракта. Если речь идет о контракте с фиксированной ценой, то понятно, что срыв оговоренной контрактом даты передачи изделия заказчику будет рассматриваться как существенное нарушение условий контракта. И здесь нельзя не понимать, что если государственный заказчик оставит нарушение оговоренной контрактом контрольной даты без последствий, он тем самым пошлет исполнителю месседж – сроки и контрольные даты не имеют значения.

Как-то раз один из высокопоставленных представителей заказчика сказал мне, что, если единожды смириться с нарушением графика поставок, а затем, постфактум, попытаться что-либо исправить, эффект будет нулевым. Это – как если бы заказчик сказал исполнителю, что план-график – вещь малозначащая. Наоборот, месседж должен быть однозначным: если исполнитель понимает, что не сможет выдержать контрольные сроки по контракту, он должен известить об этом заказчика еще до того, как этот срыв произойдет и при этом представить внятные объяснения случившемуся, а также план действий по выходу из кризисной ситуации. Это позволит обеим сторонам обсудить и попытаться разрешить проблему до того, как график будет сорван, и дать понять исполнителю, что заказчик ожидает от него надлежащего исполнения контрактных обязательств. Могут быть также рассмотрены надлежащие меры по устранению выявленных нарушений и средства судебной защиты сторон. Наконец, исполнение контрактных обязательств подрядчиком фиксируется в его периодической аттестации (Contractors’ PerformanceAssessmentReport), которая может сыграть немаловажную роль при выборе исполнителя по будущим контрактам.

Коллективы исполнителей имеют в своем распоряжении целый ряд инструментов, призванных управлять временными параметрами программ создания новых образцов ВТ и оценивать возможности по сокращению временных издержек. Ряд компаний используют теорию ограничений, впервые предложенную Элияху (Эли) Голдраттом (EliyahuM. Goldratt) в его книге «Цель» (TheGoal), в качестве основы для бережливого управления проектами (leanprojectmanagement) и бережливого производства (leanmanufacturingtechniques), которые призваны сократить временные и материальные издержки. Руководители закупочных программ должны иметь представление о том, какой методологией пользуются их визави в промышленности и почему они считают ее сообразной поставленным целям.

Измени статус-кво. Старая мудрость гласит: «График работ можно растянуть ровно насколько, насколько нужно, чтобы впихнуть в него всё, что запланировано (даже если понятно, что можно уложиться в более короткий срок)». Соль шутки заключается в том, что при составлении графика выполнения работ всегда есть возможность еще раз критически оценить сроки, отводимые для реализации отдельных этапов, и изыскать способы их сокращения. Без соответствующей корпоративной культуры в данном вопросе всерьез говорить о возможном сокращении цикла создания нового изделия ВТ вряд ли возможно.

Дополнительные возможности по сжатию графика предоставляют критический взгляд на статус-кво и формирование среды, поощряющей надлежащее исполнение сторонами своих обязательств по контракту. Несколько лет назад я работал по программе экстренной закупки радиотехнических систем для Ирака. Если бы мы руководствовались типовыми нормативами поставки и освоения в войсках этих изделий, мы бы не уложились в отведенный заказчиком срок. И руководитель закупочной программы уже был готов от нашего имени известить будущего эксплуатанта о неготовности принять его условия по срокам выполнения работ.

Однако чуть погодя, в ходе коллективного обсуждения, мы задались вопросом: находится ли заказанное изделие в серийном производстве и если да, то не можем ли мы удовлетворить экстренный заказ за счет переноса поставки изделия другому заказчику с соответствующей компенсацией из средств, поступивших в счет оплаты экстренного заказа? Выяснилось, что один из заказчиков не возражал против отсрочки поставки на более поздний срок, и таким образом мы уложились в отведенный нам сжатый срок. Пришлось также ускорить и совместить часть работ на месте установки изделия, а также задействовать ряд ведомств в целях ускоренной сертификации технических параметров и безопасности эксплуатации изделия.

Участвуя в другой закупочной программе, я стал свидетелем того, как руководитель закупочной программы поставил под вопрос необходимость оформления всего пакета документации при разработке проекта ТТЗ. Поскольку речь шла о серийной коммерческой продукции (COTS), пространное обсуждение технических параметров не имело смысла. Это простое предложение сэкономило массу времени и трудозатрат там, где прежде та же самая команда придерживалась установленного порядка вещей.

Выводы

Продолжительность закупочного цикла является одним из столпов закупочной деятельности и напрямую связана с другими элементами закупочных программ, оказывая на них то или иное воздействие. Руководители закупочных программ (PMs) должны свободно ориентироваться как в макро-, так и в микроаспектах рисков и возможностей, обусловливающих продолжительность закупочного цикла. Необходимость передавать заказчику разрабатываемые изделия ВТ в более сжатые сроки сопряжена с многочисленными проблемами, которые, не исключено, будут с течением времени лишь усугубляться с учетом роста угроз и темпа научно-технического прогресса. Руководителям закупочных программ надлежит формировать деловую атмосферу, подчеркивающую важность всех процессуальных и предметных аспектов, обусловливающих продолжительность закупочного цикла, одновременно добиваясь гарантированного исполнения исходно согласованного план-графика!

Все эти рассуждения продолжительности закупочного цикла напомнили мне однажды услышанную от представителя заказчика фразу: «Нам это изделие было нужно еще вчера. Так чего же вы тянете?»

Оригинал публикации: Schultz B., Please Reduce Cycle Time // Defense AT&L: November-December 2014, pp. 4-7.

Перевод Центра АСТ

Опубликовать в LiveJournal
Опубликовать в Мой Мир
Опубликовать в Яндекс
Опубликовать в Google Buzz
Опубликовать в Google Plus
Опубликовать в Одноклассники